實施以提升空間利用效率為目標的空間結構調整專題研究報告

01 研究背景

深刻把握世界城市發展規律,《國際城市藍皮書》近期發布2021年度國際城市十大關注方向,其中為應對科技變革、氣候變化等挑戰,全球城市低碳發展邁出堅實步伐,東京、倫敦、巴黎等國際大都市簽署《C40城市自然宣言》,以“以人為本、綠色低碳”為統一愿景,將綠色低碳作為城市未來發展的核心競爭力,倡導提升氣候適應性、生物多樣性,強化空間治理、生態修復等增加城市可持續性。

我國積極響應綠色低碳發展,實行最嚴格的生態環境保護制度,全面建立資源高效利用制度。作為成渝地區雙城經濟圈核心城市,成都近年來經濟、人口快速增長,已躋身超大城市序列,但同時也面臨資源環境壓力增大、空間利用效率有待提升等諸多挑戰??臻g結構優化調整,是遵循城市發展規律,推動城市綠色低碳、可持續發展的堅實基礎;是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要舉措;是貫徹落實國家、省重大戰略部署,推動城市高質量發展的重要支撐;是建設踐行新發展理念的公園城市示范區的重要抓手。

02 成效與問題

(1)城園相融的空間結構逐步彰顯

近年來,成都持續加大空間結構優化調整,堅定推動市域差異化協同發展,高起點規劃建設東部新區,城市空間格局實現從“兩山夾一城”到“一山連兩翼”的千年之變,有效緩解了西部生態環境和優質耕地保護壓力,城園相融的公園城市大美形態逐步彰顯。城市內部功能持續完善,核心功能從過度集聚于中心城區向全域統籌布局轉變,大運會場館等一批重大功能設施向城市新區、郊區新城加快布局,15分鐘公服圈、軌道交通覆蓋率持續提高,服務日益完善,為綠色低碳生產生活方式奠定了基礎。

(2)空間結構不均衡不平衡的問題亟需解決,存在“三個不相匹配”

城市發展的均衡性與高質量發展要求不相匹配。單中心圈層式發展慣性未徹底扭轉,近十年的建設用地增長主要分布在二圈層;局部地區國土開發強度過高,核心城市國土開發強度超過80%;郊區市縣與核心城市發展差距較大,難以承擔輻射帶動作用。

公共服務供給結構與人口分布不相匹配。五城區集中了全市超50%的三甲醫院和省級重點中小學;而二圈層是過去十年全市人口增長最快、新增流動人口最多的區域,區域內公共服務資源壓力較大。

產業能級提升需求與產業空間承載能力不匹配。成都市工業用地占比相對不足,全市工業用地占建設用地總量僅19%,遠低于先進城市,產業需求和土地供給存在錯配,工業用地仍需加快提質增效。

03 對標借鑒

(1)強調城鎮發展與自然資源本底相適應,堅持底線思維,優化空間格局

巴黎重塑城市與自然的關系,提倡保護開放空間和農地,建設生態連接帶,劃定可城市化邊界,構建多中心的大都市區結構。倫敦結合“國家公園城市” 城市建設著力強化綠色空間,推動城市與自然有機融合。

(2)強化核心功能,疏解非核心功能,推動形成多中心、網絡化的功能體系

上海提出構建“主城區-新城-新市鎮-鄉村”的多中心、網絡化、組團式的功能結構,推動中心城區非核心功能向市域疏解,城市非核心功能向長三角區域疏解,優化調整居住、產業、交通、公園綠地等用地布局。廣州以城市更新為契機,構建產城融合職住平衡指標體系,全面提升軌道交通覆蓋率,加大低成本住房供應量,打造“5040”職住平衡新生活。

(3)強調增存并重提升用地效率,推動外延式擴張向內涵式發展轉變

上海堅持“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優化、質量提高”的“五量規劃”策略,推動城市內涵發展,鼓勵探索使用新型產業用地,加強農用地復合利用引導,提升土地利用效率。東京通過施高效集約的TOD綜合開發、多元復合的地下空間利用等方式,提升土地利用效率并優化土地資源配置機制。

04 主要策略

(1)優化市域空間格局,促進城園相融共生

尊重市域自然地理格局,保護西部良田沃土和平原灌區,推動城鎮空間格局由“兩山夾一城”向“一山連兩翼”優化,為城市永續發展夯實空間基礎。構建五級城鄉體系,以資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價為前提,構建“1個核心城市+3個區域中心城市+8個郊區新城+N個新市鎮+N個鄉村社區”五級城鄉體系。優化市域生態格局,持續保護“兩山、兩網、兩環”的生態格局以及“六片”的耕地和農業集中保護區,推動實現生態空間山清水秀、生活空間宜居適度、生產空間集約高效。統籌劃定“三區三線”,實施最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度,落實耕地和永久基本農田保護優先序。加強特殊區域保護和修復,推進龍門山生態修復和生物多樣性保護,打造龍泉山“城市綠心”,加強環城生態區土地綜合整治與生態修復,構建“8+26+N”的通風廊道體系提升城市氣候舒適性。

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圖1 市域空間格局優化策略

(2)推動三個做優做強,提升城市整體功能

以功能為引領,圍繞“三個做優做強”,推動城市核心功能統籌布局,非核心功能疏解,推動形成“多中心、網絡化”的功能體系。中心城區聚焦高端要素運籌、國際交流交往、現代服務發展、文化傳承創新、時尚消費引領等核心功能,加快推進一般制造業、商品交易市場、倉儲物流等非核心功能疏解,多層次精準化配置社區公共服務設施,改善人居環境,優化基本功能。城市新區聚焦創新策源轉化、國際門戶樞紐、新興產業集聚等核心功能,加快成都科學城、未來科技城等創新載體建設,持續推進建圈強鏈,提高產業發展能級,加快文化、醫療、體育等公服設施建設,完善基本功能,全面服務產業人群。郊區新城聚焦生態價值轉化、促進鄉村全面振興、公園城市鄉村表達等核心功能,深入挖掘區域比較優勢,積極培育“一城一品”的特色功能,補齊基礎設施和公共服務短板,提升公共服務水平,讓優質的公共服務更加均衡。

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圖2 推動三個做優做強,提升城市整體功能

(3)優化城鄉資源配置,提升土地利用效率

堅持以人民為中心,優化城市內部用地結構,創造高品質美好生活??茖W確定各類用地比例,適度提高公共管理與公共服務用地、綠地與廣場用地、工業用地的占比,提升路網密度,實現用地結構均衡合理。加強產城融合職住平衡研究,結合城市有機更新、TOD綜合開發等,合理匹配就業崗位與居住人口,推動產城融合加快職住平衡。

優化鄉村地區資源配置,調整鄉村空間結構,打造公園化最美鄉村。以片區為單元編制鄉村地區國土空間規劃,提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能。開展土地綜合整治,有效解決鄉村長期以來的耕地碎片化、生態環境質量退化、空間布局無序化、資源利用低效化等突出問題。補齊鄉村公服短板,推進鄉村生活圈建設。建立“1規定+2辦法+N導則”的鄉村規劃標準體系,探尋適合村鎮發展的風貌建設模式,呈現最美鄉村表達。

創新以產出為導向的土地配置制度改革,支持盤活存量用地,優化土地集約節約利用管理機制,推動標準廠房建設,實現“工業上樓”,創新土地供給方式,完善土地供應價格機制。

05 項目創新

(1)數據識城,構建“問題診斷-對標借鑒-決策建議”的研究路徑

項目將空間結構的研究內容聚焦到空間格局、功能布局和用地效率三個維度,基于城市“問題-決策”導向,建立“問題診斷-對標借鑒-決策建議”的研究路徑。研究過程堅持用數據說話,通過精準測算“成都市各區縣GDP”、“國土開發強度”、“建設用地增量”、“人口密度”、“城市內部用地結構占比和空間分布”、“通勤距離和時耗”等30多個數據,就現狀識別問題,用數據認識差距。

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圖3 成都市空間結構相關數據

(2)政智營城:探索“專題研究-行政綱領-行動計劃”的工作路徑

以課題研究成果為基礎,探索城市“問題-決策”過程中政府機構與規劃智庫“政智合謀”的營城模式,形成從“課題研究-行政綱領-行動計劃”的工作路徑。身先士卒、聚焦問題,開展《空間結構調整專題研究報告》;持續跟進、長效輸出,參與撰寫市委十三屆十次全會《以實現碳達峰碳中和目標為引領優化空間產業交通能源結構促進城市綠色低碳發展的決定》材料,將“課題研究”轉化為“行政綱領”;深化成果、面向實施,完成《空間結構調整行動方案及政策建議》,將“行政綱領”落實到“行動計劃”,形成實實在在的工作指南,實現規劃“研究-管理-實施”的全過程指引。

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圖4 “課題研究-行政綱領-行動計劃”的工作路徑框架

 


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